INSIGHT – Seorang pelaku usaha membangun bisnis berdasarkan izin yang diterbitkan pemerintah. Ia menginvestasikan modal, membeli peralatan, merekrut pekerja, dan menandatangani kontrak dengan mitra. Beberapa tahun kemudian, pemerintah mengubah kebijakan yang menjadi dasar kegiatan usahanya. Perubahan itu dilakukan secara mendadak, tanpa masa transisi yang memadai, sehingga investasi yang telah dikeluarkan terancam merugi.
Apakah pemerintah bebas mengubah kebijakannya begitu saja? Bukankah setiap pemerintahan memiliki kewenangan untuk menyesuaikan aturan dengan kebutuhan publik?
Dua pertanyaan tersebut mempertemukan kepentingan yang sama-sama penting: kewenangan pemerintah untuk mengubah kebijakan dan hak warga untuk memperoleh kepastian dalam hubungan hukumnya dengan negara.
Dalam hukum administrasi, persoalan ini dikenal melalui doktrin legitimate expectation atau asas pengharapan yang wajar. Doktrin ini memberikan dasar untuk menguji apakah harapan seseorang yang terbentuk karena janji, keputusan, atau praktik pemerintah patut memperoleh perlindungan ketika kebijakan berubah.
Namun, perlindungan tersebut bukan berarti pemerintah dilarang mengubah kebijakan. Persoalannya adalah apakah harapan yang terbentuk memang sah, apakah perubahan dilakukan secara patut, dan apakah kepentingan publik benar-benar membenarkan tindakan pemerintah tersebut.
Kapan Harapan Warga Menjadi Harapan yang Sah?
Legitimate expectation berkembang dalam hukum administrasi, antara lain di Inggris dan sejumlah yurisdiksi lain. Gagasan dasarnya adalah bahwa tindakan pemerintah dapat membentuk harapan yang secara wajar layak diperhitungkan ketika pemerintah mengambil keputusan berikutnya.
Harapan tersebut tidak sama dengan keinginan pribadi atau perkiraan bahwa suatu kebijakan akan terus berlaku. Seseorang tidak otomatis memperoleh hak hukum hanya karena berharap pemerintah tidak mengubah aturan.
Harapan yang sah umumnya perlu memiliki dasar yang dapat diidentifikasi, misalnya janji atau pernyataan pemerintah yang jelas, keputusan administratif yang ditujukan kepada pihak tertentu, atau praktik yang konsisten sehingga menimbulkan harapan yang wajar. Penilaian juga memperhatikan kewenangan pejabat yang membuat pernyataan, ketentuan hukum yang berlaku, dan apakah harapan tersebut bertentangan dengan kepentingan publik atau hak pihak lain.
Sebagai contoh, pemerintah menerbitkan izin usaha yang berlaku selama jangka waktu tertentu. Pemegang izin kemudian melakukan investasi berdasarkan izin tersebut. Ketika pemerintah mengubah kebijakan, investasi itu tidak serta-merta membuat izin kebal dari perubahan. Namun, pemerintah perlu mempertimbangkan dasar hukum perubahan, ketentuan dalam izin, dampak terhadap pemegang izin, serta kemungkinan perlunya masa transisi atau perlindungan yang proporsional.
Sebaliknya, apabila seorang pejabat menjanjikan fasilitas yang sebenarnya berada di luar kewenangannya atau bertentangan dengan undang-undang, janji tersebut tidak otomatis menciptakan harapan yang dapat dipaksakan secara hukum. Doktrin ini bukan alat untuk mempertahankan keuntungan yang sejak awal tidak memiliki dasar hukum.
Dengan demikian, inti legitimate expectation bukan menjamin bahwa kebijakan akan selalu sama, melainkan menguji apakah pemerintah memperlakukan harapan yang telah dibentuknya sendiri secara adil dan konsisten dengan hukum.
Perlindungannya dalam Hukum Indonesia
Dalam sistem hukum Indonesia, legitimate expectation belum dirumuskan sebagai satu asas tersendiri dengan aturan umum dan mekanisme perlindungan yang seragam untuk semua bidang. Meski demikian, substansi perlindungannya dapat dikaji melalui asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB), terutama kepastian hukum, kecermatan, keterbukaan, kemanfaatan, dan pelayanan yang baik.
Landasan pentingnya adalah Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, sebagaimana telah diubah, terakhir melalui Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023.
Pasal 5 UU Administrasi Pemerintahan menyatakan bahwa penyelenggaraan administrasi pemerintahan berlandaskan asas legalitas, perlindungan terhadap hak asasi manusia, dan AUPB. Sementara itu, Pasal 10 ayat (1) mencantumkan asas-asas AUPB, termasuk kepastian hukum, kemanfaatan, kecermatan, keterbukaan, kepentingan umum, dan pelayanan yang baik.
Asas kepastian hukum penting karena kebijakan pemerintah semestinya memiliki landasan peraturan, memperhatikan kepatutan, dan tidak menimbulkan perubahan yang sewenang-wenang. Asas kecermatan menuntut agar keputusan didasarkan pada informasi dan dokumen yang memadai. Adapun keterbukaan berkaitan dengan akses terhadap informasi dan proses pemerintahan yang transparan.
Ketentuan tersebut dapat menjadi dasar untuk menguji perubahan kebijakan yang mengabaikan harapan warga. Misalnya, jika pemerintah mengubah suatu keputusan administratif tanpa mempertimbangkan ketentuan yang berlaku, tanpa alasan yang memadai, atau melalui prosedur yang tidak semestinya, persoalannya dapat dinilai berdasarkan legalitas keputusan dan AUPB.
Namun, perlu dibedakan antara doktrin legitimate expectation sebagai konsep hukum administrasi dan asas-asas yang secara eksplisit disebut dalam undang-undang Indonesia. Penggunaan doktrin tersebut dalam argumentasi hukum harus dihubungkan dengan dasar hukum nasional yang relevan, bukan dianggap otomatis menciptakan hak yang berdiri sendiri dalam setiap perkara.
Pemerintah Tetap Boleh Mengubah Kebijakan
Perlindungan terhadap harapan yang sah tidak dapat dimaknai sebagai larangan bagi pemerintah untuk melakukan perubahan. Kebijakan publik dapat perlu disesuaikan karena perkembangan teknologi, keadaan ekonomi, perubahan risiko, kebutuhan lingkungan, atau kepentingan masyarakat yang lebih luas.
Masalah muncul ketika perubahan dilakukan tanpa mempertimbangkan akibat terhadap orang yang sebelumnya secara wajar mengandalkan keputusan pemerintah.
Bayangkan pemerintah memberikan program bantuan dengan persyaratan tertentu. Setelah masyarakat memenuhi persyaratan dan mengeluarkan biaya untuk mengikuti program, pemerintah mengubah kriteria penerima secara mendadak. Jika perubahan tersebut memiliki dasar hukum dan alasan kepentingan publik yang kuat, pemerintah mungkin berwenang melakukannya. Namun, tetap perlu diperiksa apakah perubahan berlaku untuk permohonan baru atau juga menjangkau proses yang sedang berjalan, bagaimana ketentuan peralihannya, dan apakah ada perlindungan bagi pihak yang sudah memenuhi persyaratan berdasarkan aturan sebelumnya.
Dalam situasi semacam ini, pengujian legitimate expectation membantu menempatkan dampak perubahan sebagai bagian dari penilaian hukum. Pemerintah tidak cukup hanya menyatakan bahwa kebijakan baru diperlukan. Pemerintah juga perlu menunjukkan dasar kewenangannya, menjelaskan alasan perubahan, dan mempertimbangkan apakah cara penerapannya sejalan dengan kepastian hukum serta kepentingan umum.
Masa transisi, pemberitahuan yang memadai, atau pengaturan khusus bagi pihak yang sudah telanjur memenuhi persyaratan dapat menjadi pilihan kebijakan. Namun, bentuk perlindungan yang diperlukan bergantung pada dasar hukum dan keadaan konkret; tidak setiap perubahan harus disertai kompensasi atau pengecualian.
Di sisi lain, warga juga tidak dapat menggunakan harapan yang sah untuk menuntut agar pemerintah mempertahankan kebijakan yang bertentangan dengan undang-undang atau mengabaikan kepentingan publik yang lebih besar. Yang perlu diuji adalah kewenangan, alasan, prosedur, proporsionalitas, dan dampak perubahan tersebut.
Menguji Perubahan: Dasar Hukum, Prosedur, dan Dampaknya
Untuk menilai apakah perubahan kebijakan pemerintah bermasalah, ada beberapa pertanyaan penting yang perlu dijawab.
Pertama, apakah harapan itu memiliki dasar yang jelas? Dokumen izin, surat keputusan, pernyataan resmi, perjanjian yang sah, atau praktik administratif yang konsisten dapat menjadi bukti relevan. Harapan yang hanya bersumber dari rumor atau perkiraan pribadi tentu memiliki bobot berbeda.
Kedua, apakah pemerintah bertindak dalam batas kewenangannya? Kebijakan baru harus memiliki dasar hukum yang tepat. Harapan warga tidak dapat membenarkan tindakan yang melanggar undang-undang, tetapi perubahan kebijakan juga tidak boleh digunakan untuk menutupi tindakan yang melampaui kewenangan.
Ketiga, apakah proses perubahan dilakukan secara patut? Pemberitahuan, penjelasan alasan, konsultasi jika diwajibkan atau relevan, dan pengaturan peralihan dapat menentukan apakah perubahan dilakukan dengan cermat dan terbuka.
Keempat, apakah dampak perubahan telah dipertimbangkan secara proporsional? Pemerintah perlu menimbang tujuan kebijakan dengan akibat terhadap warga, terutama jika mereka telah mengambil langkah nyata berdasarkan keputusan sebelumnya. Kepentingan publik dapat membenarkan perubahan, tetapi cara penerapannya tetap harus dapat dipertanggungjawabkan.
Jika perubahan dituangkan dalam keputusan atau tindakan administrasi yang dianggap merugikan, pihak terdampak perlu memeriksa mekanisme keberatan atau upaya administratif yang tersedia. Dalam keadaan yang memenuhi syarat, sengketa juga dapat dibawa ke Peradilan Tata Usaha Negara. Jalur dan tenggang waktunya harus ditentukan berdasarkan jenis keputusan, ketentuan khusus, serta aturan prosedural yang berlaku.
Dokumentasi menjadi penting: simpan keputusan pemerintah, izin, surat-menyurat, pengumuman kebijakan, bukti pemenuhan persyaratan, dan bukti kerugian. Dokumen tersebut membantu menjelaskan apakah harapan yang diklaim memang terbentuk secara wajar serta bagaimana perubahan pemerintah memengaruhi posisi hukum pihak yang terdampak.
Pada akhirnya, doktrin legitimate expectation mengingatkan bahwa hubungan antara pemerintah dan warga tidak hanya berkaitan dengan kewenangan untuk membuat keputusan, tetapi juga dengan tanggung jawab atas harapan yang secara sah telah dibentuk melalui tindakan pemerintah sendiri. Pemerintah tetap harus dapat mengubah kebijakan demi kepentingan umum. Namun, perubahan itu perlu memiliki dasar hukum, alasan yang dapat diuji, dan cara penerapan yang memperhatikan kepastian serta kepatutan. Sebab, pemerintahan yang baik bukan pemerintahan yang tidak pernah mengubah keputusan, melainkan pemerintahan yang mampu menjelaskan perubahan dan melaksanakannya tanpa mengabaikan hak warga yang patut dilindungi.
* Kanal INSIGHT di Jendela Hukum dikelola secara kolaboratif bersama Tim Dignity Law sebagai bagian dari upaya bersama untuk meningkatkan literasi hukum masyarakat melalui penyajian informasi hukum yang mudah dipahami, akurat, dan bertanggung jawab.
