PERSPEKTIF – Dalam perkara tindak pidana korupsi, satu angka bisa menentukan nasib seseorang: berapa sebenarnya kerugian keuangan negara?
Persoalannya, angka tersebut tidak selalu lahir dari satu pintu. Dalam praktik penegakan hukum, penghitungan kerugian negara dapat melibatkan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), inspektorat, akuntan publik, bahkan penilaian hakim berdasarkan fakta persidangan.
Di sinilah polemik muncul. Mahkamah Konstitusi menegaskan posisi konstitusional BPK, sementara Mahkamah Agung melalui rumusan kamar dan putusan pidananya membuka ruang bagi hasil pemeriksaan lembaga lain untuk menjadi dasar menentukan kerugian negara.
Pertanyaan hukumnya menjadi serius: apakah hasil audit BPKP cukup untuk membuktikan kerugian negara dalam perkara Tipikor, atau harus ada penetapan dari BPK?
Putusan MK tentang Kerugian Negara
Akar persoalan dari permasalahan ini sebenarnya dapat ditarik ke Putusan MK Nomor 25/PUU-XIV/2016.
Melalui putusan tersebut, MK menghapus kata “dapat” dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Tipikor. Konsekuensinya, unsur kerugian keuangan negara tidak lagi cukup dibuktikan berdasarkan kemungkinan atau potensi kerugian. Kerugian harus benar-benar terjadi atau actual loss.
Putusan ini kemudian menjadi fondasi penting dalam pembuktian perkara korupsi. Artinya, negara tidak cukup mengatakan bahwa sebuah tindakan berpotensi merugikan keuangan negara. Penuntut umum harus menunjukkan akibat nyata dari perbuatan tersebut.
Namun problem berikutnya justru muncul pada pertanyaan yang lebih teknis, yaitu siapa yang menentukan bahwa kerugian itu benar-benar ada dan berapa nilainya?
Pasal 23E ayat (1) UUD 1945 memberikan mandat konstitusional kepada BPK untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.
Persoalan tersebut kemudian kembali mengemuka dalam Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026. Dalam pertimbangannya, MK mengaitkan frasa “lembaga negara audit keuangan” dalam Penjelasan Pasal 603 KUHP dengan BPK sebagai lembaga yang mandat konstitusionalnya bersumber dari Pasal 23E UUD 1945.
Tetapi ada satu hal penting yaitu MK tidak sedang mengatakan bahwa hanya laporan BPK yang boleh menjadi seluruh alat pembuktian dalam perkara korupsi.
Justru dalam perkembangan perkara berikutnya, MK menegaskan bahwa audit BPK bukan satu-satunya instrumen pembuktian tindak pidana korupsi.
Aparat penegak hukum tetap berkewajiban membuktikan seluruh unsur delik, termasuk perbuatan melawan hukum, mens rea, hubungan kausal dan pertanggungjawaban pidana.
Di sinilah tafsir harus dibuat hati-hati.
SEMA Nomor 2 Tahun 2024
Mahkamah Agung mengambil pendekatan yang lebih fungsional.
Melalui Rumusan Kamar 2024 yang diberlakukan dengan SEMA Nomor 2 Tahun 2024, MA menyatakan bahwa BPK adalah lembaga yang berwenang menyatakan ada atau tidaknya kerugian keuangan negara karena memiliki kewenangan konstitusional.
Namun pada saat yang sama, BPKP, inspektorat, SKPD, dan akuntan publik tersertifikasi tetap berwenang melakukan pemeriksaan dan audit pengelolaan keuangan negara. Hasil pemeriksaan tersebut dapat dijadikan dasar untuk menentukan ada tidaknya kerugian dan besaran kerugian keuangan negara. Hakim pun berdasarkan fakta persidangan dapat menilai kerugian dan besarannya.
Dengan demikian, MA sebenarnya tidak menempatkan BPK dan BPKP dalam posisi yang sepenuhnya berhadapan.
Formulanya adalah BPK memiliki kewenangan konstitusional untuk menyatakan kerugian negara, tetapi hasil pemeriksaan lembaga lain tetap dapat menjadi dasar pembuktian dan penilaian kerugian di persidangan.
Pendekatan ini terlihat dalam Putusan MA Nomor 6617 K/Pid.Sus/2025. Dalam putusan tersebut, MA menyatakan laporan hasil audit BPKP dapat dijadikan dasar bagi hakim untuk menetapkan besarnya kerugian keuangan negara.
MA tetap merujuk SEMA Nomor 2 Tahun 2024 yang menempatkan BPK sebagai lembaga berwenang menyatakan ada atau tidaknya kerugian, sementara hasil audit BPKP dan lembaga lain dapat menjadi dasar menentukan kerugian dan besarannya.
Di sinilah letak polemiknya. Jika dibaca secara kaku, posisi MK mengenai kewenangan konstitusional BPK dapat dipahami sebagai pagar kelembagaan. Sementara pendekatan MA lebih menekankan fungsi pembuktian.
Masalahnya, kedua pendekatan tersebut dapat menghasilkan konsekuensi yang berbeda ketika diterapkan di ruang sidang.
Bukan Sekadar Perebutan Kewenangan
Persoalan ini bukan sekadar perebutan kewenangan antar-lembaga negara. Di belakangnya terdapat kepentingan yang jauh lebih besar:, yaitu hak seseorang untuk tidak dipidana berdasarkan angka kerugian yang tidak dapat dipertanggungjawabkan secara hukum.
Putusan MK 25/PUU-XIV/2016 sudah memberikan pagar bahwa kerugian negara harus nyata. Karena itu, penghitungan kerugian tidak boleh berhenti pada angka yang tertulis dalam laporan audit.
Metodologi, objek kerugian, hubungan sebab-akibat, serta bukti bahwa kerugian tersebut benar-benar lahir dari perbuatan terdakwa harus diuji di persidangan.
MK sendiri menegaskan bahwa penafsiran dan penerapan Pasal 603 dan Pasal 604 dalam perkara konkret merupakan kewenangan hakim.
Di sisi lain, tidak realistis pula membangun sistem pemberantasan korupsi yang seolah-olah seluruh pembuktian harus menunggu satu jenis dokumen dari satu lembaga.
Perkara korupsi memiliki modus yang beragam. Ada perkara yang membutuhkan audit kompleks, tetapi ada pula perkara yang kerugiannya dapat terlihat secara terang dari dokumen transaksi, pembayaran fiktif, barang yang tidak pernah diterima, atau pengeluaran yang secara nyata tidak pernah dilakukan.
Karena itu, menjadikan BPK sebagai satu-satunya sumber informasi berbeda dengan menjadikan BPK sebagai lembaga konstitusional yang berwenang menyatakan kerugian negara.
Dua hal tersebut tidak boleh dicampuradukkan.
Justru di sinilah hakim harus memainkan fungsi yudisialnya. Laporan audit bukan putusan pengadilan. Ia adalah bagian dari alat bukti yang harus diuji bersama bukti lainnya.
Masalah menjadi berbahaya apabila angka dalam laporan audit diperlakukan sebagai angka yang tidak boleh lagi diperdebatkan.
Sebab dalam hukum pidana, kerugian negara bukan sekadar persoalan matematika, melainkan unsur delik yang harus dibuktikan secara sah dan meyakinkan.
Negara Membutuhkan Standar yang Tunggal
Polemik MK dan MA akhirnya menunjukkan persoalan yang lebih besar. Indonesia belum memiliki standar yang cukup tegas mengenai relasi antara kewenangan BPK, BPKP, aparat penegak hukum dan hakim dalam menghitung kerugian keuangan negara untuk kepentingan perkara pidana.
Akibatnya, ruang tafsir menjadi terlalu besar.
Dalam satu perkara, audit BPKP dapat diterima sebagai dasar menentukan kerugian. Dalam perkara lain, kewenangan BPK dapat dipersoalkan. Sementara hakim tetap memiliki ruang untuk menilai sendiri berdasarkan fakta persidangan.
Kondisi seperti ini berpotensi menciptakan disparitas.
Karena itu, pembentuk undang-undang perlu memperjelas standar tersebut. Bukan untuk mengurangi kewenangan pemberantasan korupsi, tetapi justru untuk memperkuatnya.
Standar yang ideal setidaknya harus menjawab empat hal: siapa yang berwenang menyatakan kerugian, siapa yang boleh melakukan audit, bagaimana metodologi penghitungan diuji, dan bagaimana hakim menilai hasil audit tersebut sebagai bagian dari pembuktian pidana.
Sebab tujuan akhirnya bukan memenangkan BPK melawan BPKP, atau MK melawan MA.
Tujuannya jauh lebih sederhana: jangan sampai seseorang dipidana hanya karena sebuah angka, tetapi jangan pula korupsi lolos hanya karena perdebatan mengenai siapa yang menghitung angka tersebut.
Dalam negara hukum, kerugian negara harus nyata. Perhitungannya harus dapat diuji. Hubungan kausalnya harus terang. Dan seluruhnya harus berujung pada satu standar yang sama: pembuktian yang adil, konsisten, dan dapat dipertanggungjawabkan di hadapan hukum.
